會議指出，在京津冀及周邊地區開展跨地區環保機構試點，要圍繞改善大氣環境質量、解決突出大氣環境問題，理順整合大氣環境管理職責，探索建立跨地區環保機構，深化京津冀及周邊地區污染聯防聯控協作機制，實現統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法，推動形成區域環境治理新格局。

國家城市環境污染控制技術研究中心研究員彭應登向《華夏時報》表示，去年下半年，環保部曾經就《試點方案》征求過北京市、天津市與河北省的意見，其職能涉及到大氣污染治理、水污染治理等。如今深改組審議通過這一方案，意味著“京津冀環保局”試點進程將會加快，今年下半年有望設立。

污染企業扎堆兩省交界區域

2016年3月18日，《大河報》以《鄰省的廠污染了河南的村》為題，報道了安徽兩家企業違法生產殃及河南多個村莊的事情。據了解，河南省夏邑縣韓道口鎮范集、段莊、曹市園等多個村莊，與安徽省碭山縣薛樓板材工業園區僅隔一道土溝。隨著薛樓板材工業園區內一些蓄電池廠、熒光粉廠、農藥廠的上馬，河南方面的幾個村莊飽受工廠廢氣、廢水污染的困擾，多年得不到解決。

事實上，此類跨省環境污染糾紛的案例不在少數，一些違法企業甚至刻意通過異地排污來逃避環保執法，很多污染企業扎堆出現在兩省交界的區域。

2016年11月4日，在回答全國人大常委會委員專題詢問時，環保部長陳吉寧表示，水和大氣具有很強的流動性，環境污染和生態破壞常常以區域性、流域性的形式表現出來，但是這種污染的空間分布又和行政區劃不一致，所以建立跨行政區的區域、流域的環保機構至關重要。

“近幾年，環保部門在推動區域和流域管理方面也取得一些成效，如逐步明確了建立重點區域、流域環境管理的法律法規和管理要求，推動實行體現區域、流域特點的環境管理模式，構建完善區域、流域聯防聯控協作機制等，特別是目前運行得比較好的是區域大氣污染防治協作機制，對珠三角地區全區域PM2.5達標發揮了非常重要的作用。”陳吉寧說，“不過，一些地方政府因為各自的發展階段、利益訴求不完全一致，各自為政，導致各地在環保目標、政策標準、執法尺度方面難以統一。現有的協調機制也比較松散，缺乏強有力的支撐，權威性不足。”

環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光也曾撰文指出，探索進行跨地區環保機構試點的主要原因，是國家提出的許多重大環保理念如生態文明、綠色發展等，在地方上缺少強有力的體制來貫徹執行。

“中央的環保要求很高、下發的文件很多、環保法的規定也很嚴，但在具體執行落實中總有差距，很大的原因就是缺少一個中間環節，我們把它稱為‘傳動機構’，就像汽車馬達的動力需要通過‘掛擋’才能驅使車輪行動一樣。”夏光說，“跨地區環保機構就是這種傳動機構，把中央關于環境保護的國家意志落實到地方實踐中去。目前來看，區域環保機構是環保體制中的一個短板。”

此外，地方落實環保責任，最重要的途徑是改變當地的經濟社會發展方式、產業結構、產業布局等，而不是簡單的配置一些污染治理設施，而中央環保機構遠離地方的具體管理事務，很難控制地方的經濟發展方式、產業布局等。中央環保機構只有數百人，面對三十多個省市自治區，實際上也沒有足夠的能力對地方進行環保控制。

目前，國家已經建立了分級的環境影響評價制度，越是重大的經濟建設項目，環評審批的級別越高，同時還在全國設立了六個環保督查中心。但是這些體制安排仍然比較乏力，環保督查中心只是中央環保機構監督執法職能上的派出機構，地位比較弱，沒有管理職能，所以它們還不能算是真正的區域環保機構。

“在環境保護上是存在著中央和地方的博弈的，現有的環保體制，看上去中央很強勢，實際上是地方自治性很強，環保要求在地方落實不足，使區域性環境問題越來越突出。為此，中央政府必須有一定的體制來推動地方的轉變。”夏光說。

中央與省級之間新增環保機構

夏光表示，跨地區環保機構，是指在現有中央環保機構與各省級環保機構之間，再增加一層跨越各省級行政單元的環保機構，這種機構設置是對現有環境保護管理體制的較大改變。

近年來，中央多次提出要開展區域流域環保機構改革試點。2015年《生態文明體制改革總體方案》提出，要“在部分地區開展環境保護管理體制創新試點，統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法”、“開展按流域設置環境監管和行政執法機構試點”。2016年《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》又提出，要“探索建立跨地區環保機構，推行全流域、跨區域聯防聯控和城鄉協同治理模式。”

2016年11月4日，在回答全國人大常委會委員專題詢問時，環保部長陳吉寧曾經透露，環保部要開展建立跨地區環保機構、按流域設置環境監管和行政執法機構的試點，環保部正在牽頭做這兩個試點的方案。“目前我們已經有了一個初步的方案，正在積極與各部門協調，希望按程序報批之后進行試點的實施。”

在夏光看來，建立跨地區環保機構的目的有兩點：一是強化中央的環保事權和調控能力，通過建立跨地區環保機構把中央的國家意志更好地實施下去;二是監督并幫助地方政府履行環境保護法律責任，增強其執行能力。

他表示，區域環保機構發揮作用的途徑有兩個，一是通過管制、執法、強制的辦法，督促地方政府和企業履行環保責任;二是通過引導和幫助的辦法，即通過國家安排的環保項目把地方環保的事情辦起來。

“從這個意義上說，區域環保機構應該是一個強勢的、實體性的執行機構，不是一般性的協調機制，要有法定授權，可以審批、環評、審查、檢查以及實施環保項目。”夏光說。

從國際經驗上看，類似這樣的強勢區域環保機構在國際上也比較通行。美國聯邦環保局下設了十個區域辦公室，分片管理全國各個地方，擁有一些行政管理、監督執法和實施項目的職能。另外，法國、韓國、日本等也有類似機構。

“推進區域環保機構的改革，單從行政成本的角度來看是要增加國家行政支出的。但由于區域環保機構加強了基層的環境保護工作，由此帶來經濟發展方式轉向綠色化，減少污染排放和各種環境損害，這也會節約下來大量經濟成本，這個節約量可以抵消一部分建立區域環保機構所增加的行政成本，甚至還要超過。”夏光說，“與此同時，區域環保機構將促進發展綠色產業，帶來新的經濟收益，這也會沖抵行政成本。更何況加強環保會給老百姓帶來藍天碧水這種效益，其價值是難以計量的。”