環保部3日宣布，根據中央有關部門的批復，決定設置水、大氣、土壤三個環境管理司。當日上午，環保部舉行了三個司的成立儀式，并任命了相關負責人。

　　中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳告訴《第一財經日報》記者，盡管在大部制改革的背景之下，總體趨勢是精簡機構，但為了適應外部環境變化和工作需求，有必要適時作出相應調整。

　　本報記者從環保部了解到，“水氣土”三個環境管理司成立后，“各司其職”的格局將形成。這意味著，中國的環境管理向系統化、科學化、精細化邁出了實質性的一步。

　　“對癥下藥”三大戰役

　　據環保部介紹，去年2月，中央有關部門批復同意環保部機構編制作部分調整，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司，設置水、大氣、土壤三個環境管理司。

　　王滿傳對《第一財經日報》記者分析稱，新設“水氣土”三個環境管理司，有利于加強力量，“對癥下藥”，整合有限資源;其次，從機構名稱的變化看，環境政策正在從污染物控制轉向更加注重改善環境質量和提升綜合治理能力。

　　王滿傳還對本報記者表示，一般而言，部委機構調整后，省一級單位會隨之調整對口單位。但是到了地方的市縣一級，由于各地實際情況的不同，安排可能會更具靈活性。

　　國務院2013年9月頒布的大氣污染防治行動計劃(下稱“氣十條”)明確要求，完善國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制。去年頒布的水污染防治行動計劃(下稱“水十條”)也要求，“切實加強水環境管理”，“強化環境質量目標管理”。

　　在今年1月11日召開的2016年全國環境保護工作會議上，環保部部長陳吉寧就稱：“我部機關內設機構調整和環境監察體制改革方案得到中央編辦批復。正在研究起草部機關‘三定’修訂草案和環境監察體制設置。”

　　對于水、大氣、土壤三個環境管理司如今終于宣告成立，環保部表示，這是貫徹落實中央關于加強生態環境保護、推進以改善環境質量為核心各項工作有效開展的重要舉措。

　　有環保專家表示，“水氣土”三個環境管理司的成立，是環保部機構改革走出的堅實一步，有利于更好統領和加大環境治理力度，精細化打好“水氣土”污染防治“三大戰役”。

　　陳吉寧曾表示，“十三五”時期，環保工作要以改善環境質量為核心，堅決打好大氣、水、土壤“三大戰役”，不斷提高環境管理的系統化、科學化、法治化、市場化和信息化水平，加快推進生態環境治理體系和治理能力現代化。

　　為何撤下污防、污控司?

　　除了設置水、大氣、土壤三個環境管理司以外，環保部還將不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司。

　　王滿傳告訴本報記者，從原來兩個司的機構設置看，容易造成職能的交叉。

　　本報記者查閱環保部原來的機構設置發現，污染物排放總量控制司下設水污染物總量控制處、大氣污染物總量控制處;而污染防治司又下設大氣與噪聲污染防治處、飲用水水源地環境保護處、重點流域水污染防治處。兩個司的職能確有重疊。

　　《第一財經日報》記者更進一步了解到，不再保留污染防治司和污染物排放總量控制司，體現了陳吉寧的管理理念。

　　之前的環保部污染防治司主要負責環境污染防治的監督管理和環境形勢分析研究。水體、大氣、城區土地、噪聲、光、惡臭、固體廢物、化學品、機動車的污染等樣樣管，還涉及海洋污染防治，被認為“既不專也不精”。

　　而污染物排放總量控制司主要承擔落實國家減排目標的責任。除了負責擬訂主要污染物排放總量控制、排污許可證和環境統計政策、行政法規、部門規章、制度和規范，并監督實施，還要組織測算并確定重點區域、流域、海域的環境容量。但陳吉寧表示：“總量控制的辦法，涵蓋的污染物種類、污染源范圍以及削減的力度均不足以支撐環境質量的全面改善。”

　　根據環保部今年確定的思路，未來環境管理在質量與總量的把握上，應體現這樣的原則：質量改善是剛性要求的紅線，絕對不能觸碰;總量減排是硬性要求的底線，是最基本的要求。總量減排考核必須服從質量改善考核。質量改善和總量減排任務均未完成，將嚴格依法問責;質量改善了而總量未完成，將尊重地方的協同減排，從國家總量指標進行調劑，嚴格執行考核辦法。

　　不少學者分析稱，中國的環境政策正在由污染控制型政策逐步轉向以環境質量改善和環境風險防控為目標。

　　自2013年以來，政府相繼發布“氣十條”、“水十條”。“土十條”(土壤污染防治行動計劃)也將于今年頒布。這些國家行動計劃，正是順應了從總量控制到質量控制的趨勢和表現。此次環保部機構編制調整亦不例外。

　　環保監測執法將實行垂直管理

　　環保部“水氣土”三個環境管理司成立后，“各司其職”的格局將形成。隨著土壤污染防治行動計劃今年落地，三個司履職也都有了自己的“利劍”。

　　按照這一思路，環保部新的內設機構還會出現，比如“垂管辦”。本報記者獲悉，這一機構也是根據中央部署而設立的協調全國環境監測監察執法的垂直管理部門。十八屆五中全會明確提出，“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理”。

　　目前，環保執法難最大的障礙在于行政管理體制。根據現行相關法律法規，地方環保部門接受上級環保部門和當地政府的雙重領導。盡管地方環保部門在業務上聽命于上級環保部門，但在預算和人事上受當地政府的控制。

　　環保部行政體制與人事司副司長任勇表示，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理是環保管理體制的重大創新。垂直管理改革也是一件非常復雜的事，牽一發而動全身，不只是機構隸屬關系的調整，也將涉及地方政府層級間事權、政府相關工作部門間職能、環保系統內部職責運行關系等的調整，還需要對環境治理基礎制度進行改革完善。

　　根據環保部制定的時間表，今年要做好省以下環保機構監測監察執法垂直管理過渡期工作，下發相關通知，研究制定試點方案并開展試點，對試點省份在能力建設等方面給予支持，爭取2~3年左右完成改革任務。

　　而對于“水氣土”三個環境管理司和其他機構何時才能到位并發揮作用的問題，環保部有關負責人3日表示，“由于機構調整涉及面廣，內部職能、運行機制的建立和人員配備完全到位尚需要一個過程”。待整個工作完成后，將對外發布。

　　我國環保工作最早設立于建設部門，環保部門的級別較低，編制有限。從1972年到2008年，國家環保機構從國環辦提升到國家環保部，水、大氣、土壤的污染防治的體制也隨之改革，從處級提到司級。

　　污染部門40年變遷史

　　? 階段一：1982年以前

　　1972年，因官廳水庫死魚，有人以為是階級敵人投毒。在周恩來總理過問下，成立了由萬里任組長的官廳水系水源保護領導小組，這也是國家成立最早的環保部門。

　　1973年國家級環保機構，即國務院環境保護領導小組辦公室成立，簡稱國環辦。此時，國環辦設立了水、氣處。

　　? 階段二：1982-1998年

　　1982年，環境保護局成立，歸屬當時的城鄉建設環境保護部，1984年更名為國家環保局，但依舊在建設部管理范圍內，污染防治工作設在環境污染管理處。1985年后設水、氣、固廢三個處。

　　1988年，國家環境保護局從城鄉建設環境保護部中獨立出來，成為國務院直屬機構(副部級)，設污染管理司。

　　? 階段三：1998-2008年

　　1998年，國家環境保護局升格為國家環境保護總局(正部級)。但只是國務院的直屬單位，不是國務院的組成部門。環保總局設污染控制司。

　　?階段四：2008-2015年

　　2008年，環境保護部成立，成為國務院組成部門。設污染防治司。

　　? 階段五：2015年——

　　中央有關部門批復同意環保部機構編制作部分調整，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司，設置水、大氣、土壤三個環境管理司。